21世紀經(jīng)濟報道記者周瀟梟 北京報道 將于11月4日至8日舉行的十四屆全國人大常委會第十二次會議，市場普遍預計將審議一攬子財政增量政策中化債等具體安排，此次會議為外界高度關(guān)注。

　　10月25日，財政部副部長廖岷出席世界銀行在美國華盛頓舉行的發(fā)展委員會會議時表示，近期中國政府推出一攬子增量政策，得到國際社會廣泛關(guān)注。除貨幣政策外，中國還將加大財政政策逆周期調(diào)節(jié)力度，在化解地方政府債務、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、提高重點群體收入、保障民生、推動設(shè)備更新和消費品以舊換新等方面實施一系列強有力措施，通過政府支出撬動社會投資、刺激消費，增加有效需求。中國有信心實現(xiàn)全年5%左右的經(jīng)濟增長目標，并繼續(xù)為全球經(jīng)濟增長注入動力。?

　　這一系列強有力的財政政策措施，部分重要安排還有待全國人大常委會審議通過。外界對財政增量政策的討論并沒有停止。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，尤其圍繞近年來化債力度最大的一項措施，市場上有不同的聲音，有建議發(fā)行特別國債來置換地方隱性債務，有觀點則認為大概率仍是發(fā)行地方政府債券來置換隱性債務，對于“一次性較大規(guī)?！钡木唧w規(guī)模外界也有不同的猜測。

　　以何種方式置換地方隱性債務？

　　10月12日，財政部部長藍佛安在國新辦發(fā)布會上表示，為了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續(xù)在新增專項債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務外，擬一次性增加較大規(guī)模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，相關(guān)政策待履行法定程序后再向社會作詳盡說明。需要強調(diào)的是，這項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發(fā)展經(jīng)濟，提振經(jīng)營主體信心，鞏固基層“三?！?。

　　這一重磅消息發(fā)布以來，外界圍繞“一次性較大規(guī)模債務置換”的討論就沒有停歇過。需要指出的是，2018年經(jīng)過債務摸底確認，全國財政系統(tǒng)鎖定了法定債務之外、地方由于公益性項目形成的相當規(guī)模的“地方存量隱性債務”，各地制定了5~10年不等的化債計劃。藍佛安在發(fā)布會上公布了最新數(shù)據(jù)：截至2023年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務風險可控。

　　今年一攬子財政增量政策中，將化債的優(yōu)先級提到很高的高度，很重要的一項原因在于土地出讓收入的縮水。財政部數(shù)據(jù)顯示，2021年我國土地出讓收入約8.7萬億元，創(chuàng)歷史新高；但是，緊接著幾年土地出讓收入在持續(xù)縮水，2022年土地出讓收入約6.7萬億元，2023年減少至5.8萬億元，2024年1-9月實現(xiàn)土地出讓收入僅2.3萬億元（同比下降24.6%）。

　　土地出讓收入雖屬于“政府性基金預算”，該預算按照預算法的規(guī)定是“以收定支”，且獨立于“一般公共預算”（主要用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維持國家機構(gòu)運轉(zhuǎn)等收支預算）。但是，土地出讓收入是地方投資建設(shè)的重要資金來源，也是地方專項債券、相關(guān)城投債的重要償債資金來源。土地出讓收入的縮水，會倒逼部分地方用一般公共預算收入來償還相關(guān)債務，加劇財政收支矛盾。

　　某東部經(jīng)濟大省在2024年上半年預算執(zhí)行報告中表示，土地出讓收入明顯下降，地方財政運行壓力加大。上半年政府性基金預算收入中，全省國有土地使用權(quán)出讓收入僅完成預算的25%，實現(xiàn)全年預算目標難度極大。土地出讓收入和涉房涉地稅收是市縣財政運行的重要支撐，不少市縣的一般公共預算收入主要用于“三?！?，化債和發(fā)展主要靠土地，各項支出對土地的依賴度較高。

　　這一輪債務置換，是否要遵從“誰家孩子誰抱走”的原則，是否由中央政府舉債來置換地方隱性債務，市場上有不同的聲音。

　　興業(yè)研究宏觀團隊表示，新一輪化債時間區(qū)間或為2024年末至2027年，置換方式可能通過發(fā)行國債或特別國債、運用新增債券額度或結(jié)存額度發(fā)行地方債券的組合方式來進行。由于發(fā)布會上強調(diào)了中央財政有較大舉債空間，這次化債方式上可能會有所突破，可能通過發(fā)行國債來置換部分地方隱性債務，這樣降低融資成本的效果將更加明顯。

　　中信證券首席經(jīng)濟學家明明則對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，從歷史經(jīng)驗來講，置換地方隱性債務不太可能通過發(fā)行特別國債的方式，大概率仍會以地方政府債的形式進行。 較大規(guī)模開展債務置換，能幫助地方政府較大程度緩解財政收支壓力和債務償還壓力，幫助地方政府騰出更多空間和精力用于經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展任務。

　　中央財經(jīng)大學教授溫來成對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，1-9月份全國城投債凈融資規(guī)模為負，部分城投公司借新還舊面臨困難。當前，通過提高債務限額，將地方隱性債務置換成地方政府債券，以拉長期限、降低債務成本來化解債務風險，是非常適宜的政策舉措。有些人期待用國債來置換地方隱性債務，這相當于由中央來償還地方舉借的存量債務，這樣容易出現(xiàn)道德風險和逆向選擇，不利于規(guī)范地方舉債行為。應該堅持“誰家孩子誰抱走”，中央不對地方債務進行兜底，但是可以在具體措施上給予靈活救助。比如，今年發(fā)行的1萬億元超長期特別國債，部分資金交由地方使用，這部分資金地方需承擔一定比例的償還責任。

　　置換債券規(guī)模有多大？

　　除了如何置換地方隱性債務外，市場對于這次“較大規(guī)模”化債的規(guī)模充滿期待。

　　2015年1月1日修訂通過的預算法正式實施，放開了地方政府舉債權(quán)。從2015年至2019年這一輪大規(guī)模地方債務置換，其中2015年-2018年累計發(fā)行地方置換債券12.2萬億元，2019年仍有少量置換債券發(fā)行。

　　2023年7月，中央政治局會議要求，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。2023年財政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風險地區(qū)化解存量債務風險和清理拖欠企業(yè)賬款。2024年以來，財政部已經(jīng)安排了1.2萬億元債務限額，支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業(yè)賬款。

　　我國政府債務實行限額管理，政府債務余額須在全國人大批準的限額之內(nèi)。截至2023年底，我國政府法定債務余額70.77萬億元，其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務余額40.74萬億元。2023年末政府債務余額均控制在全國人大批準的限額內(nèi)，其中國債限額為30.86萬億元，地方政府債務限額為42.17萬億元。

　　由上可以算出，截至2023年底，政府債務余額與限額的差距僅為2.26萬億元，其中國債尚有0.83萬億元空間，地方政府債券尚有1.43萬億元空間。即便充分利用好現(xiàn)有的2.26萬億元的債務空間，這個力度顯然不夠稱為近年來力度最大的一次，因此需要全國人大常委會審議通過進一步提高政府債務限額。

　　目前市場上有不同的討論聲音，有分析認為一次性債務置換規(guī)模預計超過4萬億元，有分析認為可能在6萬億元左右，也有聲音建議提高至10萬億元。

　　興業(yè)研究宏觀團隊表示，考慮到這是近年來出臺支持化債力度最大的一項措施，預計規(guī)模在4萬億元以上。2023年末城投有息債務規(guī)模約48萬億元，平均融資成本為5.28%。考慮到置換債券以中長期為主，當前10年期國債收益率和10年地方債收益率中樞均值為2.21%。若以國債和地方債的組合方式置換4萬億元至6萬億元地方隱性債務，可節(jié)省利息支出1240億元至1860億元。

　　明明表示，2015-2018年通過大規(guī)模發(fā)行地方政府置換債，置換了總共約12.5萬億元地方存量債務。根據(jù)隱性債務余額和財政部發(fā)布會上提到2018年以來減少50%的情況，加之近年來一系列化債文件規(guī)定，預計未來三年內(nèi)會逐步完成債務置換工作，置換規(guī)模應該在10萬億元以內(nèi)。對于地方特殊再融資債來說，在提升限額之前還有約1.4萬億元的額度；對于地方專項債來說，未來仍會繼續(xù)發(fā)行特殊用途專項債用于債務置換和化債工作。若每年安排2萬億元，則總規(guī)模在6萬億元左右。地方間分配上會考慮各地財政收支和債務率情況統(tǒng)籌安排。

　　溫來成表示，地方隱性債務置換規(guī)模，可以參考城投債。近幾年，城投債到期規(guī)模在2萬億元左右。若考慮未來三年持續(xù)置換地方隱性債務，預計這次置換債務的規(guī)模在6~7萬億元左右。